无锡市医院管理中心

    2005年，无锡市启动了改革攻坚七项重点工作。市医院管理中心(以下简称“医管中心”)作为全市社会事业“管办分离、政事分开”体制改革的突破口，率先文化、教育、体育行业于2005年9月29日成立。原卫生局机关1／3的人员整建制划转到医管中世，中。心机关编制25人(22+3名附属编制)， 内设公共事务部、党群工作部、医疗发展部、人力资源部、质量投诉部、资产财务部、纪委监察室等6部1室。中心下辖9家市属医院、1家卫校、1家公司共11家单位，编制人员8170人，实有7011人。

    下面，从医管中心的角度分六个方面就无锡卫生事业“管办分离、政事分开”体制改革的工作情况简要介绍如下。

    一、“为何改”——介绍无锡卫生体制改革的背景

    (一)从宏观历史背景来分析，无锡卫生体制改革具备了“天时”条件。

    其一，国家从2001年起加入世界贸易组织以后，根据法律文件《入世议定书》，卫生事业同样享有规定的权利和要履行的义务。我国对开放医疗服务作出了“可跨境交付，允许境外消费，允许中外合资合作办医疗机构，允许外国医师来华提供短期服务，允许外国保险公司提供‘健康险’”等承诺。其二，2005年3月28日，卫生部召集全国部分省市卫生厅局长座谈，商讨《国务院办公厅关于深化城市医疗服务体制改革试点的指导意见》并在全国选择10个城市进行以“降低虚高药价、取消药品加成、减少大型医疗设备检查费用、降低高值耗材费用，提高医务人员的医疗技术和服务价值”这一“四降一升”为内容的改革试点，拉开了新一轮城市医疗体制改革的帷幕。其三，上海市、北京市海淀区、辽宁等地也在探索卫生“管办分离”式改革。

    （二）从微观现实背景来分析，无锡卫生体制改革具备了“地利、人和”条件。

    其一，无锡市委市政府在2004年初提出了争创江苏省“率先实现基本现代化、率先实现全面小康社会”的“两个率先”先导区、示范区的奋斗目标，并于2005年6月份，在全市加快体制创新，实施了改革攻坚七项重点工作，其中实施以“管办分离、政事分开”为主要内容的社会事业管理体制改革就是重点之一。

    其二，大家也许都知道，无锡卫生从2001年起对市属医院成功实施了以“所有权”与“经营权”适度分离为原则的“医疗服务、资产经营委托管理目标责任制”(简称“托管制”)，通过改革医院投入机制，实施内部经营、人事、分配制度改革，进一步激活了公立医院管理体制与运行机制。2004年底，无锡卫生结合发展实际，提出了加快卫生事业国际化现代化的战略目标。要想获得跨越式全方位的发展，首当其冲，体制机制改革是关键，因此，2005年上半年无锡卫生体制创新工作被提上了重要议事日程。

    二、“改什么”——介绍无锡卫生体制改革的指导思想与总体目标

    (一)改革的指导思想

    无锡卫生体制改革的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以建设国际化现代化的无锡卫生为目标，以“管办分离、政事分开”为改革方向，以争创江苏省“两个率先”先导行业和示范行业为抓手，以切实转变政府职能为重点，以深化卫生体制机制改革为手段，进一步优化无锡城市医疗卫生服务体系，全面促进无锡卫生事业的全面协调可持续发展。

    (二)改革的总体目标

    通过实施“管办分离、政事分开”为原则和内容的卫生体制改革，一方面，改革旧的有弊端的卫生管理体制，将卫生局从“管”医院、“办”医院中解脱出来，把重点集中到公共卫生、社区卫生和农村卫生的建设上来，把精力放到依法监管行业上来。另一方面，通过加强政府办医职能和国有资产管理职能，探索建立新的卫生管理体制和运行机制，从而实现“激发活力、促进发展、服务人民”的总体目标。

    三、“怎样改”——介绍无锡卫生体制改革的做法与成效

    从2005年年初起，我们在无锡市委、市政府的大力支持下，先后赴新加坡、日本、香港及国内上海、浙江等地考察、调研和学习，结合无锡实际，在借鉴香港医疗卫生管理体制经验的基础上，提出了无锡卫生体制改革的实施意见，该意见分别得到了卫生部、江苏省卫生厅等高层领导和部分专家的充分肯定，并于9月29日成功进行了“管办分离”体制改革。

    (一)主要架构是：

    1、改革行政隶属关系。分设市医管中心和市卫生局，新成立的市医管中心是市政府领导下的与市卫生局平行建制的正处级行政管理类事业单位，参照国家公务员制度管理，实行上任负责制，设中心党委。原卫生局1／3人员进入医管中心，中心领导班子成员由市委、市政府任命，原卫生局直属的9家市级医疗机构、1家卫生学校、1家汇生科技实业公司整建制从市卫生局剥离进入医管中心。市疾控中心、卫生监督所、中心血站、急救中心、医学会、统筹结算中心保留为市卫生局直属单位。

    2、改革具体管理职能。通过改革，进一步明确了市医管中心和市卫生局的相关职能，市医管中心作为政府办医职能的责任主体和所属国有资产管理的责任主体，主要职责就是办好市属公立医院，管好国有资产。市卫生局作为卫生行业主管部门，主要是依法承担全市卫生行业监管职能，重点发展农村卫生、社区卫生服务，履行公共卫生管理职能。

    3、改革内部运行机制。市医管中心在内部机构设置上进行了创新，内设公共事务部、党群工作部、医疗发展部、人力资源部、资产财务部和质量投诉部，各部除公共事务部外，只设一名部长，体现了精简与国际接轨的要求；其次，中心人员(22+3)从市卫生局直接划进的公务员仍保留公务员身份，规定不足部分人员可按公务员招录条件选调或公开招聘；其三，中心下辖的医疗机构性质为社会公益性事业单位，继续享有既定的各项税费等优惠政策；第四，中心将进一步简政放权，条件成熟时，探索建立以法人治理为重点的现代医院制度。市卫生局也按照新的职能，进一步转换职能，探索依法行政、高效行政的新路子。

    4、改革重实际成效。无锡卫生在体制改革过程中，注重原则性与成效性的有机统一，主要体现在四个方面：

    一是坚持“政事分开、管办分离”原则。市医管中心、市卫生局、市属公立医院之间的责任主体、具体职能、资产关系等均作了较充分的明确。

    二是坚持政府主导原则。我们在改革前、改革中、改革后，市委市政府始终将有关政策解释、有关关系梳理、有关职责定位、有关经费投入等保障到位。

    三是坚持不增加改革成本。管办分离后，卫生局保留人员，1／3人员进入中心，两个机构人员编制严格控制，力求精简。

    四是坚持“稳定、改革、创新、发展’’原则。中心成立后，我们既注重平稳过渡，又注重改革创新，在无任何经验借鉴的基础上，加强调研、考察、学习，结合自身实际，谋划各项工作，取得了政府和社会的良好反响，较好地释放出了卫生改革和事业发展的初步成效。

    (二)具体实践

    一年多来，我们主要开展了以下六个方面的工作：

    1、当好“办医院”角色。我们按照职能分工，迅速形成了“在医言医、在医爱医、在医忧医、在医为医’’的基本共识，实行了一系列“办医院”的举措，包括启动制订全系统“十一五’，医院专项发展规划纲要；明确建设国际化、现代化医院目标；实行直属医院项目化管理；加强医院管理追踪考核；建立医院发展战略委员会等十个专业委员会；颁发医院工作建设标准和考核细则，等等。这些举措有力地解决了过去卫生局想抓又抓不全、医院院长想办又办不好的老大难问题。一些基层领导反映：当前医院管理难度空前，但由于医管中心的把关定向，我们工作起来反而感到踏实、有序。

    2、加强精细化运作。在这一年多时间里，我们遇到了五次药品降价、医疗收费项目及价格的调整以及药品顺价加价政策的推行，包括最近推出的部分单病种限价措施。在每次价格调整之前，我们不是把文件一传了之，而是召集医院院长或分管领导和部门负责人认真学习文件精神，摸清价格影响底数，出台具体应对措施，追求患者和医院双赢的效果。又如在迎接全省医院管理年活动的督查中，我们将之作为一项重要工作抓在手上，一方面抓统一思想认识，制定预案，另一方面，抓组织人员现场指导，中心全体领导深入基层督查，使医院管理年活动得以扎实推进，又使所属受检医院均以高分通过。我们围绕如何解决医院运行中出现的历史性难题，又组队调研了南京、苏州、常州、南通等四市市属医院的运行情况，探索酝酿了药品器械“集中采购、产销直通、全收全支”的改革方案，建立一个使群众、医疗机构、药品生产和流通企业之间规范、互利、互惠且相对公开、公平、公正机制。大家反映：医管中心的工作体现三个字，即精一一精到，细一一细致，实一一实在，抓住了医院管理的软肋，抓住了医院工作的要害，抓住了医院发展的牛鼻子。

    3、推行契约化管理。我们充分吸收现代医院体制机制的丰富内涵，在充分论证、科学考量和5年“托管制”的基础上，在市属医院全面推行“医疗服务、资产经营委托管理法人代表任期目标责任制”， 由中心主任同各医院的法人代表正式签订合同文本，从而，把所有的管理均转化为机制，实行了真正意义上的契约式管理。“法人代表任期目标责任制”，是根据政府授权以契约的形式将医院的医疗服务、资产经营权委托给医院的院长、实行任期目标责任制管理。其目的是通过行之有效的激励约束机制，让院长为医院在医疗服务、资产经营过程中实现效益最大化和效率的最优化，实现政府办医的目标。

    同时，深化了四项改革。一是深化干部体制改革。坚持党管干部原则，加大干部公选公推、竞争上岗力度，尝试采用组织选派、公开招聘、公推竞岗等形式，建立托管医院行政领导干部的公开选拔任用机制，全面推行医院中层以上干部任用公示制，逐步完善干部任期制、聘任制和试用期制。二是深化经营机制改革。在确保医院国有资产效益的基础上着力进行经营机制改革，坚持以市场为导向，强化市场竞争意识，挖掘市场潜在需求，积极拓展医院发展空间，寻求新的经济增长点和医疗服务增长点；拓宽医院投融资渠道，建立健全医院经费筹措机制。三是深化人事用工制度改革。在原有基础上进一步完善新职工人事代理制，扩大人事代理范围，建立逢进必考制度。进一步完善全员聘用合同制，实施三级聘任，中心聘院长、院长聘副院长和中层，中层聘工作人员；进一步完善技术职务评聘分开制。医院所有技术职务聘任要公开岗位职数、标准、待遇、聘任条件，实行竞争上岗，建立人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的人事用工新机制。四是深化分配制度改革。在原岗位工资制的基础上，继续实施向“三高”倾斜的分配举措，建立健全年薪制、项目奖励制、聘任工资制、基本工资制、聘用工资制、岗位工资制等各种混合薪酬体系。

    4．实行集团化经营。中心成立之后，将9家公立医院作为一个整体，在具体工作实践中，树立一盘棋思想，不论是资金调度，还是人才交流，都体现该分则分，该统则统，从而，我们发挥管理优势，使全系统的人才、技术、学科等优势和综合实力及抗风险能力明显增强，极大地降低了运行成本，实现了事业的持续稳定发展。

    5．启动数字化建设。数字化是医院国际化现代化的基本特征和必要前提。 中心一成立就把数字化建设摆到了重要的位置。重点加强数字化医院基础培训，实行了9家医院信息资源的互通共享，投拨了大量专项基金。根据当前国际信息化建设的方向和自身发展目标，构建实施“一个中心三个平台”的工作计划，成为无锡市2006年重大科技攻关项目，并申报全国数字化医院示范地区。一个中心：即建立医管中心信息管理中心。主要负责中心和下属医院的信息化工作，为为全系统院际间信息共享和信息互通运行总平台。三个平台：即区域信息、就医一卡通、市民健康信息管理平台。目前，第一个平台已顺利开通。

    6．促进专业化发展。专业化管理是现代管理的一个大趋势。一年多来，我们按照现代化医院管理模式，成立了医院发展战略委员会等10个专业委员会，实行专业化管理，促进专业化发展。10个专业委员会包括： 医院发展战略、医院管理、医学科学技术、医疗质量管理、人力资源管理、医院信息化促进、财务审计管理、医疗设备管理、基本建设管理、药品集中采购与管理等10个委员会。涉及到医院发展、医院管理、医学技术、医院信息、人力资源、财务审计等多个层面，涵盖了管理的各个方面。并聘任了58个专家担任委员会顾问。

    (三)主要成效

    1、医院管理得到了加强。管办分离后我们专注于医院管理工作，因此医院工作不论是从纬度看还是经度看，都有明显进步。在我们所属的9家医院中已有6家三等甲级医院，4家江苏省基本现代化医院；在医院管理年活动中，我们4家医院经省厅督查组评定为综合得分第一名，医院建设得到了全面升华。

    2、国有资产得到了增值。我们按照市政府赋予的职能，严格管好市属医院的资产，确保了国有资产的保值增值。截至2006年，中心总资产由成立之初的25亿增加到现在的28亿，固定资产由原来的18亿增加到现在的20亿，净资产已近21亿，同比增加6．?5％，为医院发展奠定了坚实的基础。

    3、医患关系得到了改善。我们医管中心设立了“质量投诉部”，专门处理患者对医疗质量和医疗服务的投诉，定期提出化解医患矛盾的工作指标。探索实施了直属9家医院的“医疗责任保险制度”，强化各级责任意识和法制意识，规范纠纷管理。各医院也十分注重医患沟通，化解医患矛盾。据统计，我们中心接受医疗纠纷的投诉量比原来下降40％，所属各医院的纠纷投诉量也下降了30％，为构建和谐无锡作出了贡献。

    4、服务质量得到了提升。在卫生部、省卫生厅组织的“医院管理活动”中，我们医管中心先后连续获得了省卫生厅“临床护理操作技能竞赛”、“三级医院医疗服务质量专项检查”总分第一的好成绩，在全国护理教学改革成果展示赛中获得团体第一名；5家受检三级医院均无丙级病历，病历甲级率4家达100％、1家为99％，列全省前茅；5家医院门诊病历和处方合格率均达100％；在省厅组织的三级医院“三基”理论考试中，5家医院平均成绩位居全省第二，有5个单项获全省第一；另在省厅组织的医院服务质量暗查中，2家医院分别荣获第二、三名。此外在全省三级医院院内感染管理专项检查中也取得了优良成绩。

    5、科研攻关得到了突破。中心直属两家医院的2项科研课题首次荣获省自然科学基金，其中1项还被确定为国家自然科学基金项目，填补了医管中心乃至无锡卫生系统的空白。另两家直属医院的2个课题同获中华医学科技奖提名，每年获省市科技进步奖不断增加。2006年度获江苏省卫生厅新技术引进奖的得奖项目数占全省总数的18％，比前年提高4个百分点。

    6、重点项目得到了推进。在加快建设市中心医院的基础上，新一轮市医疗卫生资源整合工作已经正式启动。按照这一轮调整方案，我们将打造一个无锡市金字塔型的医疗保健服务新体系中心直属的各综合和专科医院已基本创建成江苏省三级甲等医院和基本现代化医院。同时，医院国际化建设进度加快，拥有高品质的外宾病房、国际保健中心、国际夕]产中心，同时分别与美国、以色列、日本、加拿大、香港等进行广泛的人才与技术交流合作。省级重点专科从前两年的零突破至现在16个，全省第一个细胞分子生物实验室通过了国家中医药科研二级实验室评估，国家临床药物试验基地也即将落户无锡。此外，中心积极参与省“333工程”和“1 35工程”建设，均取得了长足的进步。

    7、公益形象得到了凸现。医管中心成立之后，就及时建立了“健康促和谐、健康侏小康”温馨便民长效服务机制，在国庆、元旦、春节以及“五一”国际劳动节等长假期间，全面推行免除门诊挂号费、仪器检查费减免一半的优惠套餐，以各医院为单位组织专家义诊，走向社区、农村定点服务，受到市民的普遍好讦，并得到省委、省政府的充分肯定，被列为全省先进性教育活动示范内容。

    8、看病贵难得到了缓解。中心一成立，我们就出台了一系列的举措，克服个别医院的逐利行为，逐步缓解了百姓看病贵、看病难的问题。据初步统计，一年多来，市属9家医院门诊和住院病人人均费用均在全省平均线以下，药品占医疗业务收入的45．92％，同比下降0．43％。2006年底从市统计局城调队获悉，我市居民、教育、医疗三大支出呈现“一增两降”态势，其中人均教育支出下降3．9％，人均医疗保健消费下降11．6％。市民对医疗服务的满意度一直保持在92％以上。

    9、行风政风得到了优化。一年多来，我们强化了开展以治理商业贿赂为重点内容的纠风工作，规范药械招标采购行为，从严治理红包、回扣现象，优化行风政风，取得明显成效。建立基层联系点、工作例会制、跟踪督查制、案件查办协调制、信息通报制等专项工作机制。特别在制度创新方面得到副省长、全省治理商业贿赂领导小组组长张九汉的充分肯定，在2006年8月23日专门作出批示： “无锡市医院管理中心的做法很好，可以总结。医疗系统如何建立防止商业贿赂机制，这对面上解决问题很有帮助。”截止9月30日，全系统主动向组织说明个人问题的有1 029人，其中医务人员997人，占96．9％。主动上缴钱物1 315人，总额207．191305万元。单位排查整改涉及的资金有数千万元。

    10、公卫保障得到了好评。一年多来，我们积极按照市卫生局的行业管理要求和应对一系列公共卫生突发事件，成功开展了禽流感的防治工作，保质侏量完成了省、市各级各类的重大活动的医疗保障任务。派遣的12名援圭亚那医疗队员圆满完成援外任务，受邀赴卫生部作事迹报告；全力与新疆霍城、江苏徐州建立挂钩合作关系，连续两年指派医疗骨干赴霍城完成援疆任务。同时与霍城县卫生局签订3年合作协议，指派4家医院对口支援对方医疗机构；联合市卫生局制订下发了《无锡市市属医院与社区卫生服务机构对口支援与双向转诊实施方案》，直属6家医院与全市25家社区卫生服务中心建立了对口支援与双向转诊关系。