无锡市卫生局

    2007年3月21日

    根据无锡市委、市政府《关于全面实施改革攻坚七项重点工作的决定》，我局结合实际，在全市社会事业领域中率先积极探索新形势下卫生管理体制的新模式，以政事分开、管办分离为重点，全面推进医疗卫生管理体制改革。2005年9月25日，无锡市委、市政府签发了我局制定的《关于全面深化卫生事业改革的实施意见》；9月29日，无锡市医院管理中心挂牌，独立运作，标志着无锡卫生管理体制改革跨出了实质性的一步。

    一、改革的主要内容

    1．建立医院管理中心，改革医院管理体制

    按照“政事分开、管办分离”的改革思路，成立无锡市医院管理中心，调整市级国有医院隶属关系。市医院管理中心作为政府办医职能和所属国有资产管理的责任主体，负责举办和管理市属国有医院，并接受市卫生局的业务指导和行业管理。市属国有医院从市卫生局剥离，将无锡市第一人民医院(无锡市儿童医院)、无锡市临床医学实验研究所、无锡市第二人民医院、无锡市第三人民医院、无锡市第四人民医院、无锡市第五人民医院、无锡市中医医院、无锡市妇幼保健院(无锡市妇女儿童保健所)、无锡市传染病医院、无锡市精神卫生中心(无锡市同仁医院)及无锡卫生学校等11家单位的资产和人员整建制划入医院管理中心。无锡市医院管理中心作为市政府直属正处(县)级管理类事业单位，行使办医职能。医管中心下设公共事务部、党群工作部、医疗发展部、人力资源部、资产财务部、质量投诉部六个部。从卫生局总编制中划出1／3的编制，其人员改变身份进入医院管理中心。这一改革引入了国企改革的成功经验，创立了国有医院管理的新模式，为实现政事、政资和“管” “办”分离确立了良好的体制环境。

    2．明确部门分工，科学界定职能职责

    明确分工、科学界定职能是“管办分离”改革顺利实施的基础和保证。《实施意见》对卫生行政部门、市医院管理中心的职能、职责作了科学界定。实行政事分开、管办分离后，市医院管理中心作为政府办医职能和所属国有资产管理的责任主体，由市政府授权，履行国有资产出资人职责，负责举办和管理市属国有医院，负责管理所属国有资产营运使用情况，负责管理所属单位的人、财、物和业务，并确保国有资产的效益。同时，接受市卫生局的业务指导和行业管理。市卫生局作为市政府主管全市卫生工作的职能部门，依法承担对全市医疗卫生机构的行业监管职能，履行公共卫生管理包括直接举办部分公共卫生机构等职能，负责对市(县)区卫生工作和市医院管理中心工作进行业务指导和行业监管，对其承担的公共卫生工作进行考核。

    3、明确主导思想，强调转变政府职能

    管分离改革是顺应社会发展要求，在卫生体制层面作出的重大变革和创新之举，其主导思想十分明确。《实施意见》中，管办分离、政事分开的思路始终贯穿其中，明确改革是政府的自我革命，改革的对象是政府，实行政府职能的转变是改革的重点，也是改革的目标。《实施意见》中，政府在卫生工作中的职能更加清晰。明确要求通过改革，做到既减政放权，解决好行政职能“越位”、“错位”问题，又从弥补市场不足、纠正市场失灵的角度出发，切实解决好行政职能“缺位”、“不到位”问题。同时，将行业协会、学会改革纳入改革内容，要求其场地、人员、经费与政府部门脱钩，从根本上推动政府职能转变。

    4．坚持政府主导，改革财政投入机制

    在实行管办分离的同时，配套改革财政投入机制，提高财政资金的投入效益。《实施意见》明确，实行管办分离改革后，政府作为国有医疗机构办医士体和对卫生工作的主导职能不变，对卫生的投入随着经济的发展逐年增加，但相应调整财政支出结构，逐步减少对经营性社会事业的财政拨款，将投入重点转向公共卫生、基本医疗和农村卫生。改革财政投入方式，建立卫生支出绩效评价机制。市财政按照2005年度核定基数，安排卫生事业发展经费和医疗事业发展经费，分别由市卫生局和市医院管理中心统筹使用，变按照人头的“定额拨款”为“定项拨款”，政府按照事业成果购买公共服务和公共产品。同时，《实施意见》鼓励拓宽卫生筹资渠道，建立多元化的筹资机制，广泛动员和筹集社会各方面的资金，发展卫生医疗事业。《实施意见》有效避免了政府甩包袱式的卫生改革误区，正确界定了政府在发展卫生事业中的责任，有力地保障了卫生管办分离改革的顺利进行。

    二、全方位转变政府职能，实现卫生事业的全面发展

    实行管办分离改革以来，市卫生局根据职能，准确定位，围绕强化“四大职能”，促进卫生事业率先发展、统筹发展、和谐发展和可持续发展。

    1．强化宏观调控职能，实现卫生行政能力的全面提升

    市卫生局坚持抓规划、谋大局，坚持抓战略、办大事，致力提高卫生行政能力。一是卫生事业发展方向进一步明确。从“立点更高、范围更广、力度更大”的高度，通过制定《无锡卫生十一五发展规划》、科学设定《无锡市急救体系发展规划》、《无锡市社区卫生设置规划》等，确定新时期决新一轮卫生发展战略和“十一五”无锡卫生建设发展战略目标，高水平建设“三大体系一个机制”，即打造现代化的医疗保健服务新体系、疾病预防控制新体系、卫生监督执法新体系和构建快速高效的公共卫生突发事件应急机制。二是卫生工作重点进一步明确。确定一批“十一五”卫生发展的重点重大项目，内容包括基本建设、医学科研、科技攻关和综合发展等，通过抓好重点重大项目的实施，带动卫生事业整体发展。一年来，各项重点重大项目进展顺利。无锡历史上最大的公共卫生建设项目、总投资1.5亿的市疾控中心、市急救中心新综合楼建成启用；市重点项目——按照省内领先、全国一流标准建设、总投资14亿的医疗中心全面进入内装修，今年10月竣工。市实事项目——社区卫生服务水平跃至省内乃至全国领先，为广大群众提供了较好的基本医疗卫生保健服务。三是卫生工作重心进一步明确。狠抓全市卫生服务体系健全率，从72％提升至98．67％，超过90％的小康指标要求，率先完成小康指标达标任务，为无锡在全省率先进入小康社会作出有力保障。

    2．强化公共卫生职能，实现卫生行政效能的再提高

    坚持政府推动、政策支持，把构建与经济社会发展水平相适应的公共卫生体系作为卫生事业发展的重点工程和全年卫生工作的重点深入推进。一是社区卫生服务体系进一步健全．将社区卫生服务建设王作列入市政府为民办实事内容，大力发展社区基本医疗和公共卫生服务，积极构建“小病在社区，大病进医院’’就医格局。在2005年基本建成社区卫生服务网络的基础上，2006年深入开展“社区卫生服务规范管理年”活动，着力加强内涵建设。探索实行社区卫生服务中心药品“零差价”、统一配供等政策，2006年10月1日起，城区社区卫生服务中心药品在原零售价基础上全面降价15％，至今已减免药费418万余元。制定社区卫生服务机构“三独立”、区医院“三转两调整’’策略，推进与市属医院双向转诊、挂钩支援等王作。全市现有社区卫生服务机构918个，普及率100％；有社区卫生技术人员1203人。2006年，全市社区卫生服务机构为群众提供门诊服务177万余人次，上门服务4．2万余人次，提供妇幼保健服务2．2万人次、残疾人康复服务1万余人次，建立健康档案43．7万份。全市建成示范社区卫生服务中心8个、省级中医药特色社区卫生服务先进中心2个，社区居民满意率达到85．2％。二是农民健康权益得到进一步保障．按照社会主义新农村建设要求，全力推进实施“农民健康王程”。新型农村合作医疗参保率达到99．04％，人均筹资水平51．93元，跃居全省首位。参合农民人均结报补偿1229．12元，结报比例39．91％，结报补偿得益率26．92％。较上年同期，结报比例提高6．51个百分点，结报补偿得益率提高4．82个百分点，平均住院医疗费用下降1．1 3％。实行医疗救助11701人次1712万元。各地积极探索实行门诊家庭账户定额包干补偿，试行门诊医疗费用补偿结报，提高了农民健康保障水平。农村环境卫生面貌焕然一新，无害化卫生户厕普及率86．4％。2006年，新建成国家卫生镇5个、省级卫生镇3个、省级卫生村78个。全市建成国家卫生城市。三是公共卫生保障能力进一步增强。以全市公共卫生工作会议和推进会议为抓手，加大督查和推进力度。有效控制重大疾病，传染病疫情同比下降15．29％。结核病人督导管理工作跃居全省前列。艾滋病病毒抗体检测、海洛因成瘾者社区药物维持治疗工作等各项指标列全国前列。血防工作取得突破性进展。孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率达到历史最低水平。

    3．强化监督监管职能，实现医疗和健康相关产品市场规范运行

    一是依法监督有力度．严格执行卫生相关法律法规，坚持依法行政，加大卫生执法和专项整治行动力度，确保群众就医和用药安全。一年来，全市各级卫生监督机构共组织督查16．29万余家次，立案查处违法案件1507起，罚没款384．18万元，取缔非法经营机构946个，有效地净化了全市医疗服务与健康相关产品市场秩序，较好地保障了人民群众的身体健康与生命安全。二是行政监管树规范。在全省率先制定《无锡市二级以上医疗机构医院管理评价指南实施细则(试行)》、《二级医院医院管理年活动考核细则》、《无锡市社区中医药服务示范中心考核细则》等，建章立制，加强行政监管，确保医疗机构规范行医。三是准入把关见成效．结合无锡区划调整和城市建设，加强对卫生资源准入资格的控制和规范管理，制定医疗机构设置规划和医疗资源整合方案，对全市医院规模、布局、功能、特色进行战略性调整，为打造医疗卫生服务新体系奠定基础。四是费用控制有措施。制定并实行卫生惠民服务十大措施，全面推行医疗机构单病种限价管理、城区社区卫生服务中心药品零差率销售、大型医疗设备检查检验结果同城互认、特殊人群医疗费用减免、药品网上集中采购、医疗救助等措施，并公示医疗机构医疗信息，保障群众医疗知情权，全市门诊费用和住院费用达到全省控制指标。

    4．强化市场开放职能，实现医疗市场多元化健康发展

    积极打造多元化发展医疗卫生事业的政策环境，努力营造充满竞争力的发展格局。深入贯彻《关于加快实施无锡卫生国际化现代化战略的指导意见》和《关于加快发展民营医疗机构的意见》，统一市场准入要求，统一行业监管标准，统一指导服务力度。召开全市社会医疗机构负责人工作会议，鼓励外资和民资进入医疗服务领域，努力发挥市场机制配置资源的基础性作用和医疗服务机构的市场主体作用。新批准设置的“无锡亿仁肿瘤医院”规划400张床位，设置床位400张的“无锡爱德医院”项目已通过省卫生厅审核上报，完成后将达到三级心血管专科医院规模。市妇幼院与以色列中以欧集团合资项目已签约。

    三、体会

    1．管办分离是行政管理体制改革的重要内容，是构建和谐社会的必需，方向正确。

    实行行政管理体制改革，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的迫切需要。改革的核心就是转变政府职能，实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变。管办分离改革以新形势下卫生行政管理体制为重点，以建立公共行政体制为要求，通过调整卫生行政部门管理权限和组织结构，进一步理顺政府部门与事业单位的关系，实现政事分开；进一步割断卫生行政部门与医疗卫生单位的资产纽带，实现政资分开；进一步明确政府部门与各类中介组织的关系，实现政企分开。这一改革符合新时期行政管理体制改革方向，为构建更加公正、透明、高效的卫生行政管理体制奠定了基础。同时，管办分离改革进一步强化了政府在公共服务中的主体地位和主导作用，为解决社会转型时期基本医疗卫生服务的供需矛盾创造了条件，也为实现社会的和谐发展提供了更大的动力支持。

    2．管办分离的核心是政府职能的转变和重新定位。

    随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能应当根据国家经济和社会发展要求而不断调整变化。通过调整，实现政府角色的正确归位、政府职能的准确定位，以及管理方式的有效转变，切实解决政府职能缺位、越位和错位问题。管办分离改革，顺应了经济社会对卫生事业的变革需求。通过成立医院管理中心，使管医、办医的职能相对分离、部门相对独立，使卫生行政部门从传统大包大揽的全能角色退出，改变既当裁判员又当教练员的尴尬局面，定位于宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，实现了政府职能的有效转变和重新定位。

    3．政府职能转变必须体现在抓重点、难点和薄弱点上。

    转变政府职能不仅意味着管理权限的调整，更以转变管理方式、转换政府能力为基础。即在明确政府部门“应该管什么”的同时，必须科学地把握政府部门“怎么管更有效”，并有效地对以往的管理手段、方式和方法进行调整，以更好地发挥政府部门的作用。管办分离后，卫生行政部门按照新定职能，主动转变管理思路和管理模式。经过分析，我局认为现行卫生行政管理中普遍存在着”六重六轻“问题，即重医疗轻预防、重城市轻农村、重上轻下、重办轻管、重公有卫生机构轻民办卫生机构、重医疗费用控制轻医疗保障体系构建。对此，我局确立了大卫生、全行业的管理思路，突出重点抓难点，把管理的重点从医疗服务向公共卫生、农村卫生、社区卫生和社会卫生等领域拓展；把管理的范围从政府办医疗卫生单位向非政府办医疗卫生机构延伸；把行政工作的立点从城市向农村特别是贫困落后地区下沉；把管理的手段从以行政管理为主向监督服务并重转变，加大了行政管理的力度，并取得了实实在在的效果。

    4．管办分离必须科学、准确把握职能定位。

    管办分离改革对卫生行政部门、医院管理中心的职能、职责作了科学界定。市卫生局作为市政府主管全市卫生工作的职能部门，其定位为政府机关、行政部门，对市医院管理中心负有行业领导、宏观调控、执法监管、服务指导等职能。市医院管理中心作为政府办医职能和所属国有资产管理的责任主体，其性质是行政管理类事业单位。管办分离改革既明确界定了卫生局与医院管理中心的关系，又明确界定了医院管理中心与市属国有医院的层级关系，为市卫生局、医院管理中心、国有医院三者之间的顺畅运行奠定了基础。改革中必须准确定位，必须避免出现两个行政部门的错误定位，防止政出多门、多头管理。

    5．市委、市政府的坚强领导和改革的总体推进是实施管办分离的保证。

    以往的卫生改革是在局的层面上的单兵挺进，本次管办分离改革不是行业部门的内部改良，而是一场由政府主导、相关部门共同参与的全方位改革，是全市层面的总体推进。无锡卫生管办分离改革顺利启动，并在短期内成功挂牌，除了得益于卫生系统内部思想认识统一外，更大程度上取决于市委、市政府的坚强领导和有力推动。为确保改革工作有力、进展有序，市委、市政府高度重视，成立领导小组，市委书记亲自挂帅，市委、市政府分管领导具体组织实施，市发改委等相关部门为小组成员。半个月内，市委、市政府在市人民大会堂连续两次召开改革会议。3个月内，市委领导先后5次视察，听取改革进展情况汇报，并组织相关部门共同研究、论证、修改改革意见和实施方案，制定相关保障和支持政策，群策群力推进卫生改革。这一运作方式有效地保障了卫生管办分离改革的顺利推进。