无锡市发展改革委 江苏省发展改革委综合改革处

    2005年是无锡改革攻坚年，市委、市政府召开全市体制创新工作会议，出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》，全面部署了2005年至2006年上半年重点领域和关键环节的各项改革任务。其中社会事业改革是市委、市政府全力实施改革攻坚七项重点工作的重要组成部分，是各项改革的重中之重。社会事业改革按照“政事分开、管办分离”的原则，分别成立医院、学校、文化艺术、体育场馆和训练四个管理中心，其力度之大、范围之广、影响之深，在无锡史无前例，在省内尚属首创，在全国也产生影响。同时顺利地完成了义务教育阶段学校划归各区管理工作。

    一、社会事业改革的主要工作

    1、突出学习动员，统一思想认识

    改革之初，我们遇到了前所未有的困难，一是没有先例，国内外没有现成的经验和模式可借鉴，先行改革风险较大；二是社会反响不一，观望和持反对意见的人较多，都对此次社会事业改革表示担忧；三是负责这项改革工作的社会事业改革办公室，其内部也有不同意见；四是尽管社会事业改革的要求和方向十分明确，但是在具体的推进和操作过程中，有很多思想观念不适应改革的需要。因此我们着重加强学习，统一认识，更加准确地理解市委市政府的决定，领会改革的意图。

    全市体制创新大会后，社会事业改革办公室在半个月的时间内，先后召开了3个座谈会，分别召集社会事业各部门主要领导、各市（县）区分管领导和社会事业改革办公室全体成员等，就社会事业改革进行动员，围绕大家在改革前暴露出来的一些疑虑和包袱，着重解决思想认识问题。7月14日，办公室又召开了全市社会事业改革创新动员大会，在全市范围内进行动员部署，市委书记到会作了重要讲话。

    社会事业各部门在系统内深入开展学习，展开讨论。通过学习讨论大家认识到，改革是事业发展的必然选择，也是适应社会主义市场经济体制不断完善和我市经济社会发展步入新阶段的内在需求。通过开展思想大讨论，各系统广大干部群众从不了解改革转向支持改革，从被动接受改革转向主动研究改革，从要不要改革转向怎样改革、怎样改好，基本统一了思想，形成了共识。社会事业各部门学习理解《决定》精神不偏差，坚决贯彻落实市委市政府决策部署不动摇，为改革攻坚的加快推进奠定了良好的思想基础。

    卫生系统医院管理中心成立后，专门召开了联席会议，对出现的思想问题进行了再动员。对工作中出现了矛盾，社会事业改革办公室的主要领导又及时进行了沟通，提高干部职工对转变政府职能、变换工作角色的认识。各单位也主动学习和借鉴卫生系统的经验，注重政治思想工作。体育局注重分析梳理干部职工的思想状况，有针对性地开展工作。领导班子成员现身说法，把自己作为案例剖析思想，坦诚相见，作出榜样。全局干部职工100%表示服从组织安排。文化局反复统一思想，提出了“三下、两分、一提高”的改革思路，即下放权限、下降门槛、下沉管理、管办分离、职能分解，提高行政管理能力和效率。对全局干部职工的思想情况进行了全面摸底调查，普遍开展谈心活动，积极做好思想汇报工作，使干部职工愉快地服从了组织安排。教育局改革任务相对最重，也最为复杂。既要实施好管办分离改革，又要完成好初中下放的任务。教育局一班人思想高度一致，在制订改革实施方案中不仅注重吸收兄弟单位的经验，而且较好地落实了10月份召开的全市教育工作会议精神。领导班子成员表现了较强的全局观念，表示不论是留局还是到管理中心，都将积极开展工作，特别提出要多支持中心的工作，各方面对中心给予倾斜，以促进事业的发展。

    2、突出调查研究，开拓改革思路

    为保证改革攻坚的顺利实施，社会事业改革办公室和各成员部门都加强了对社会事业单位现状和总体改革思路的调研，主要领导深入基层、悉心指导，改革综合部门和各相关单位多方论证、精心构思。社会事业改革办公室先后召开了9个座谈会，听取各市（县）区、各部门机关中层、各学校医院以及其他社会人士对改革方案的意见和建议。先后在卫生、教育、文化、体育等部门就社会事业改革进展情况进行调研，了解各部门改革进展以及遇到的各种矛盾和困难，研究解决的思路和办法。社会事业各部门也分别召开了多个座谈会，多方听取意见，特别是听取中央、省相关部委的意见和建议。办公室主要领导率市卫生局专门赴新加坡、香港学习先进管理模式，赴国内兄弟城市借鉴成功经验。市文化局和发展改革委、国资委、财政、人事等部门一起赴云南、广西、广东部分地区，就文化体制改革、公共文化服务政府购买和大型文化活动举办等进行调研。市教育局专程赴南通、杭州等地学习了他们初中下放的经验和做法。市体育局也多次赴上海、杭州、苏州等地进行了专题学习考察。

    3、突出科学论证，加快推进步伐

    从7月下旬开始，社会事业各部门的改革步入方案制定阶段，在方案的制定和完善过程中，各部门都注重发挥集体智慧，充分协调，充分讨论，充分酝酿，充分沟通，让各种矛盾和问题得到充分的暴露，通过各种具体问题的分析和解决，使方案更加科学，更加周密，更加具有可操作性，各部门改革总体方案都是多易其稿。改革方案中明确界定了“管”，就是要代表政府行使好行政管理职能，进行全行业、全社会管理；“办”，就是要办好、办精政府出资的事业，受政府的委托，管理好国有资产。

    在科学制定方案的同时，办公室对改革任务进行了目标分解，排定了工作时间表，落实了责任。各部门成立了改革工作领导小组，局长、书记亲自抓，分管领导具体抓，组织精干力量集中精力抓，责任分工明确，协调机制健全。在工作进度上，办公室把各项工作倒排时间表，成熟一个，实施一个。社会事业改革创新动员大会以来，各部门按照工作进度往前赶的要求，积紧锣密鼓地做了大量的基础性工作，确保改革目标计划顺利实现。其中，卫生的改革走在了前头，医院管理中心9月底正式挂牌，做出榜样。其它三个部门积极跟上，全部在11月底完成了所有准备工作，比原计划提前了一个月，为12月20日集中成立管理中心奠定了坚实的基础。

    二、社会事业改革的主要特点

    1、领导坚强有力

    为保证改革的强力推进，专门成立了社会事业改革办公室，由市委、市政府分管领导担任办公室主任，各相关职能部门担任成员。市委、市政府主要领导高度重视，10多次听取改革工作汇报，3次召开主任会议对改革推进作出决策部署。出台的社会事业改革意见和实施方案，都由社会事业改革办公室反复修改、多次论证，修改完善后报市长专门会议和市委常委会讨论通过，以市委、市政府或两办名义正式行文并对外公布。社会事业各部门分别成立改革领导小组，建立责任机制。特别是卫生、教育、文化、体育四个领导班子，思想统一、顾全大局，坚持以人为本的原则做好了过细的工作，职能顺利分解，人员平稳分流。相关综合部门协调有力，在制定政策措施时市发展改革委、人事局、编办、监察局、财政局、国资委、劳动和社会保障局的主要领导亲自挂帅，发展改革委、编办、财政局、监察局的职能处室提前介入，同主管局一起把握全局，立足当前，兼顾长远，科学指导，修改完善，加班加点，忘我工作，把问题想透，把矛盾理清，将出现的问题化解在方案制订过程中，有力地保证了改革平稳推进，始终没有出现大的不安定因素。

    2、改革思路明晰

    目前实施的社会事业改革，许多政策和做法在国内没有先例，但总体上完全符合十六届五中全会精神及国家、省关于社会事业改革“政事分开、管办分离”的大方向，也符合社会事业发展的内在规律。这是因为在改革思路的设定上，始终突出了“四个有利于”的标准：即有利于各项社会事业的发展；有利于调动从业人员的积极性创造性；有利于满足人民群众日益增长的不同层次的需求；有利于建设和谐宜人新无锡的总体目标。不求标新立异，只求实实在在为无锡的社会事业改革做点实事。中央和省有关部委对无锡社会事业的改革十分重视，密切关注，并给予了充分的肯定，同时也希望无锡在社会事业改革中大胆试、大胆闯，为全国全省的改革探出新路、提供经验。

    3、管办职责明确

    明确将市属的公立医院、非义务教育阶段的市属高中及中高等职业技术院校（包括中专、职校）、市属文化单位、市属体育场馆和训练机构，从原行政主管局剥离出来，分别成立医院管理中心、学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆和训练管理中心等四个管理中心，共计下辖79个单位，12184名工作人员。其中，医院管理中心下辖11个单位、7003名工作人员，学校管理中心下辖34个单位、4089名工作人员，文化艺术管理中心下辖25个单位、832名工作人员，体育场馆和训练管理中心下辖9个单位、260名工作人员。涉及固定资产25亿元。四个管理中心均为正处级行政管理类事业单位，受市政府委托，承担所属事业单位的资产、人员和业务管理职能，确保国有资产的保值增值和社会职能的履行。四个管理中心不是松散的行业管理机构，而是非常紧密的事业管理机关，重点以资产为纽带，实现资源的有机整合和优化配置，形成高效、良性的运作机制。四个管理中心在人权、事权、财权上相对独立，中心与行政局之间通过建立联席会议制度的形式，协调解决相关问题。从市医院管理中心组建后近3个月的运行情况看，中心没有依附在原政府部门身上，也没有多出一个管理层次，中心与局职责明确，分工科学，合作紧密，各项工作得到了顺畅有力地推进。

    4、坚持以人为本

    这次社会事业改革的另一个鲜明的特点就是突出了以人为本。按照全市的统一部署，社会事业领域全面进行了事业单位的分类工作，重新划定为行政管理和社会公益两大类，并实施分类改革。鉴于社会事业的特殊性，我们在单位分类上作了特殊处理，不搞一刀切，将学校和医院统一划归为社会公益类事业单位，没有作进一步的细分，重点推进劳动用工和人事分配制度改革，切实保证学校和医院的稳定发展。文化、体育领域的社会公益类事业单位则进一步细化为无偿性公益类和有偿性公益类两种，凡无偿性公益类事业单位全面实行全员聘用制，新补充人员（除政策性安置外）一律实行公开招聘；凡有偿性公益类事业单位全面实行“老人老办法、新人新办法”，新进人员不再有事业身份。另外，教育、文化、卫生、体育部门原公务员身份人员，根据职能需要进入四个管理中心的，一律保留其原有公务员的身份。

    5、实施政府购买公共服务

    一方面继续加大政府对公共卫生、基础教育、文化体育领域的投入，进一步明确政府投入的责任，提高政府投入的效益，建立有效的投入保障机制。另一方面全面推进政府购买公共服务改革，在教育、卫生、文化、体育领域创新财政支付方式，政府按照事业成果购买公共服务和公共产品。目前，我市出台了政府购买公共服务的指导性意见，其中文化产品的政府购买服务已列入全市第一批改革试点。

    三、社会事业改革下一步工作思路

    1、进一步理顺关系，促进行政局和管理中心的健康运行，实现两个加强

    中心和局都是从同一个机关分离出来的，一下子不可能完全分开、彻底分清，因此需要进一步明晰思路、理清关系。首先是进一步转变行政管理部门的职能，行政局应尽快从传统的工作方式和工作模式中解脱出来，重新确立在管办分离条件下强化宏观管理，开展政策服务的思路。充分发挥行业行政主管部门的宏观调控作用，加强对中心的扶持，在改革的初期，帮助各中心尽快树立威信、打开局面、开展工作。充分发挥联席会议的作用，加强相互间沟通和协调，削除矛盾，增强团结，携手并进。

    2、进一步深化事业单位内部运行机制改革

    不论局还是中心都将按照事业单位分类改革的要求，加快所属事业单位改革。创新运行机制，改革管理模式，按照市场经济的发展要求，加快构建政府主导、多元投入、自我发展、充满活力的社会事业运行体制和发展机制，确保社会事业高效、科学、有序发展。

    3、积极推动社会事业领域内社会投资的增长。要降低市场准入门槛，完善社会投资的激励机制，调动社会资本参与社会事业发展和建设的积极性；要大胆创新社会投资的融资机制，优化融资环境，拓宽社会投资的融资渠道；要进一步完善相关的法律法规，保障社会投资效益不受侵犯，保障社会公众投资与政府投资及其他投资主体一样享有国民待遇。

    4、加快完善各项制度建设

    各行政局和管理中心要结合自身职能，加快完善各项制度建设，抓好建章立制工作。制定党政工作的各项制度、规章和各部门工作职责，真正建立适应新的管理体制的运行机制。

    5、继续深化各项改革

    深化医院管理中心下属公立医院的管理体制改革。加快构建以社区卫生服务为基础的城市医疗卫生服务体系，深化完善新型农村合作医疗的各项管理制度。深化文化管理体制创新，大力推进新闻媒体宣传与经营“两分离”改革，在确保党委和政府调控的前提下，将新闻媒体单位的经营性资产和项目剥离出来。加快整合文化、广电、体育、旅游等领域的经营性文化资源，大力发展演艺娱乐、电影院线、宽带网络、动漫游戏等文化产业。加快现代体育实体法人治理结构的建设，更加开放市属体育设施，推动全民健身运动。通过一系列的配套改革，促进社会事业健康发展。